公民投票的政黨政治

蘇彥圖/中央研究院法律學研究所副研究員、澄社社員
雖然還要再過一些時日,我們才會確定有哪些公投提案會出現在今年8月28日的公投選票上,許多跡象已經顯示,這個台灣民主史上第一次未與選舉合併舉行的全國性公民投票,比較像是主要政黨選舉競爭的延長賽或者會外賽,而不是許多論者所企盼的那種由素人主導、議題/政策取向的超黨派政治。儘管我們要到投票結果出爐之後,才會知道台灣選民是怎麼看待這整件事情的,主要政黨在公民投票之議題辯論與政治動員上的白熱化競爭,似乎已成定局。
就像是礦工的金絲雀那樣,近日「藻礁公投」提案連署的被政治化,為我們預示了即將在今年中籠罩台灣社會的濃烈政治煙硝。
政黨介入公投成兩面刃
我們必須討論公民投票的政黨政治。畢竟,沒有一項公民投票可以存在於政治真空,而政黨政治也不會止步、自足於只在影響代議政治。自從《公民投票法》於2003年制定通過以來,主要政黨就一直是我國公民投票制度的主要受益者。除了比政治局外人(political outsiders)更有資源與能力完成公投的提案與連署,主要政黨(特別是在野黨)也有更高的意願這麼做──因為我國的《公民投票法》賦予了提案領銜人極大的議程權力,讓他們得以主導台灣選民要在何時票決哪項議題。公民投票與代議選舉在2019年以後的脫鉤,並沒有根本改變這樣的誘因結構。
而如果說2018年的公投經驗帶給了執政黨什麼教訓的話,那或許就是:面對在野黨犀利的公投攻勢,它不能坐以待斃。在這樣的政治脈絡下,公投程序中的藍、綠政治對抗,短期內似乎只會越演越烈,而公投的結果,也不免被解讀為是對全面執政的民主進步黨的某種信任投票。
對於公民投票來說,政黨政治無疑是把兩面刃。許多在街頭巷尾打拼的草根公投工作者,往往無法接受他們的理想與努力,不由分說地就被政黨給抹煞或者收割,可是公民投票政黨政治化的結果,卻也可能讓一個原本少人聞問的公投議題,一躍成為全國政治的焦點。主流政黨間在意識型態、國家發展方向上的對立與競爭,往往簡化、壓縮甚至扭曲了一項公投議題的政策討論空間,不過,不同政黨的不同品牌形象,卻也為一般的公投選民,提供了簡便、有用的投票指引(voting cues)。政黨可能挾持了公民投票,也就是把公投當成它追求政治私利的一種策略工具使用。
自許明辨是非講理公民
可是在政黨政治的脈絡下,一般公民毋寧也更有機會對一項公投的發動及其後果,追究政治責任。藉由強化公民投票與代議政治之間的連結,政黨政治還有可能弱化或者解消了許多公投啟業家(referendum entrepreneurs)原本所企求的單一議題政治(single-issue politics),而這對往往需要在互有衝突的諸多議題間尋求衡平、妥協的社群整體來說,有可能是件好事。
我們毋須喟嘆、斥責政黨政治玷污了公民投票。畢竟,一個沒有代議政治、政黨政治中介、協調的直接民主,從來就只是一種迷思,而且還是一種相當危險的迷思──一旦拒斥了主流政黨政治,公民投票只怕更容易會被民粹煽動家所操弄與把持。
在無法、也不應期待公民投票可以「出淤泥而不染」、超然於既有政黨政治的情況下,我們應該要做的事情,其實是抑惡揚善:抑制政黨政治中的惡害、發揚政黨政治中的美德。更確切地說,我們應當鼓勵主流政黨積極參與公投議題的論辯,甚至還要擔負起政治領導的責任,致力說服公民做出長遠而言對國家比較好的公投決策。但是在此同時,我們也得設法不讓政治口水還有虛假訊息,腐蝕了相關的公共政策討論。
在近年來台灣政治的極化發展益趨嚴峻、而《公民投票法》所設定的公民投票審議期間又過於短促的情況下,短期內會出現在公投程序中的,很可能還是那令人厭煩不已的政黨惡鬥歹戲。然而,我們終究必須體認到,唯有好的政黨政治,才有可能開創出好的公民投票政治,也才有可能打破那每況愈下的政黨惡性競爭。我們當然不能天真地冀望藍、綠政黨放下屠刀、立地成佛。一個在公民投票程序上正向、良性的政黨競爭,毋寧非常需要公民社會的強力監督與助成。面對如此艱難的民主挑戰,我們應該自許成為明辨是非的講理公民,而不是懷憂喪志的政治犬儒。

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