請勿再浮濫徵地

徐世榮/政治大學地政學系教授兼第三部門研究中心主任

我國解除戒嚴回歸憲政雖已有30多年,但是,很遺憾地,人民在《憲法》上所應享有的基本權利迄今並未獲得充分的保障,許多浮濫的土地徵收依舊是不斷地發生。過去如苗栗大埔的慘痛經驗並未讓政府痛定思痛,並進行土地徵收制度的根本變革,因此許多爭議紛紛再起,弱勢者不斷傳來求救訊息,其中受影響最大者,大抵都是年長的農民居多,這讓人相當的不忍。
目前備受矚目的案件至少有:台北市社子島區段徵收案、新北市五股泰山輕軌泰山農業區一般徵收案、桃園市航空城區段徵收案、新竹縣竹北台知園區區段徵收案、新竹縣竹東二重埔及三重埔區段徵收案、台南鐵路地下化東移一般徵收案等,皆引發社會激烈的衝突。
我們須知,土地徵收乃是《憲法》層次基本人權的課題,這是因為它剝奪了人民在《憲法》上所保障的權利,將會對被徵收人產生非常嚴重的影響,因此,它的履行一定要符合極為嚴謹的必備要件,如公益性、必要性、比例性、最後手段等。

進行兩手策略掠奪
但是很不幸地,長久以來我國政府卻已經養成了壞習慣,往往太過於輕忽,並便宜行事,反而將土地徵收當成是最優先及唯一的手段,非常隨意的進行土地徵收,眼中根本就沒有基本人權。其實,只要我們再度訪視苗栗大埔、新北八里台北港、林口A7、中科四期二林園區等已經完成的徵收個案,試問有哪一個個案是吻合原先的規劃及徵收計畫書?很不幸,都沒有的,由此可見問題的嚴重性。
政府慣用的手法是一手掌握都市計畫,另一手則是掌握土地徵收,進行兩手策略的壓迫與掠奪。若以前述區段徵收個案為例,它們大抵都是屬於農業用地,政府在1990年頒布行政命令,規定農地若要變更為建築用地,唯一的選擇就是區段徵收,至今依舊是如此的運作。
雖然不論是都市計畫或是區域計畫,都有定期通盤檢討的規定,政府應依照社會變遷進行土地使用計畫的改變,但是事實卻非如此,政府都是把通盤檢討當成是獲利及掠奪的工具,它逼迫土地所有權人必須捐獻6至7成的土地給政府,否則土地使用變更根本是無望的,許多土地所有權人因為生活所需而被迫屈服,但更有許多未擁有土地、或是僅擁有少數面積的原住戶因達不到未來最小面積的分配門檻,被迫只能領取些微補償金,從此被掃地出門,台北市社子島恐即將有萬人被強制迫遷即是一例。
同樣悲慘的乃是那些一般徵收個案。最近拜訪新北市五股泰山輕軌泰山農業區一般徵收案,此處早已缺乏乾淨水源可以進行灌溉,農業生產已經是不可能,但是政府卻是昧於事實,繼續維持編定為農業用地。如今捷運局竟然刻意變更輕軌路線,把機廠設置於此,並計畫再次執行與新店美河市一樣的土地開發,藉由大規模的土地開發來滿足國發會自償率的要求門檻,至此,土地徵收已經變質,變成是土地財政的手段。
類似的情況也是發生在台南鐵路地下化東移一般徵收案,明明原軌地下化即可完成的建設工程,但政府卻是刻意將其東移,其目的也是在於藉由東移後的土地徵收來進行後續的土地開發,由此來挹助鐵路地下化所需的建設成本,但這根本都不是土地徵收的必備要件。

建構符合人權制度
以上說明表示,我國的土地徵收依舊是相當的浮濫,這也難怪《兩人權公約》國際審查委員會對此有嚴厲的批評,要求政府立即改善,並在改善之前,建議應停止所有的土地徵收,惟政府並未予以採納。
展望未來,總統及立委大選將至,盼請選民及各政黨參選人都能夠關注這個課題,未來共同努力來建構符合國際人權標準的土地徵收制度,切勿再發生人倫悲劇。

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