修憲規格處理對中政治協議,錯了嗎?

邱文聰/中央研究院法律學研究所副研究員

歷經公民社會多年催促,行政院日前總算提出《兩區人民關係條例》第5之3條修正草案,將防衛台灣民主的法制建設正式放上執政者的政治議程。草案對於可能改變或影響台灣主權現狀的兩岸政治協商,諸如和平協議、建立軍事互信機制、結束敵對狀態、安排階段性或終局性政治解決等,規定一套相當於修憲門檻的事前與事後監督程序。

草案一出,朱立倫隨即質疑將「卡死和平」。有學者認為是對條約或協議的締結附加《憲法》所無的限制,有違憲之虞。也有論者認為協議若真涉及主權領土變動、國體政體更改,本就須經修憲程序,草案規定根本多此一舉。

在台灣沒人會反對和平,但以放棄主權獨立為代價的和平,卻絕非台灣多數人會自願做出的選擇。草案若真能卡死以和平為包裝的投降,從台灣自我防衛的角度來看,應該是求之不得。但以修憲規格處理對中的政治協議,在《憲法》上究竟是恰如其分?是違憲?還是庸人自擾的多此一舉?

先看一下其他國家的《憲法》,如何看待可能變動憲政秩序甚至導致憲法自我終結的條約或協議。丹麥《憲法》第20條規定,涉及主權讓渡的法案必須經國會6分之5絕對多數同意,或經國會普通多數決後交付公投。法國《憲法》第11條規定,不違憲但可能影響憲政機關運作的條約,批准前應交付公投;第54條規定,未經修憲前不得批准與《憲法》相牴觸的國際條約。芬蘭《憲法》第94條規定,涉及《憲法》或讓渡主權的國際條約案,應經過等同修憲門檻的國會3分之2同意。德國《基本法》第23條規定,讓渡主權予歐盟的法案雖僅需聯邦參院同意,但歐盟的條約基礎或其他規章之變更導致需修改德國《基本法》或有修正之虞時,應依修憲之議決門檻為之。

反觀台灣的《憲法》,除了對立院的修憲與變更領土提案、閣揆不信任、覆議、彈劾總統等訂有議決門檻外,其他各類議案則未規定任何可決比例。另一方面,1991年後肯認台灣主體性的《憲法增修條文》,雖然規定只有台灣2300萬人才可複決修憲與領土變更案,但對於可能改變台灣2300萬人決定權的政治舉動,乃至於此類條約或協議的簽署,卻不是毫無懸念地被認為只有經過修憲程序才取得合法性。

藏在細節中隨時想吞噬台灣主體性的魔鬼,正是增修條文裡「國家統一前」與「大陸地區人民」以及《憲法》本文「固有疆域」等文字,讓虛構的大中國想像(中華民國領土與主權仍及於中國大陸)與「一國兩區」的主張,至今仍宣稱有其憲法依據。在虛構的大中國憲法架構下,台灣2300萬人若欲將領土界定為僅及台澎金馬,就是領土變更,必須通過極困難的修憲門檻;但「統一」卻未改變固有疆域也不需修憲,自非可由台灣2300萬人自行決定。這是一個想要正式「獨立」會極其困難,卻欠缺法律工具可用以拒絕「統一」的不對等賽局。

對中政治協議的民主防衛,正是要矯正這個傾斜的天平,讓主權不受制於中國的現狀,能在法制化下獲得確保。若有人堅持認為,《憲法》對於影響台灣2300萬人自我決定權的條約或協議,既「未規定」應依修憲門檻來審議,就代表《憲法》「禁止」立法者以修憲門檻來保障台灣2300萬人的民主決定權不被輕易剝奪,那就讓這樣的違憲宣告,成為需要打造一部真正體現台灣主體性之新憲法的最佳理由吧

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