運用增額稅收推動都更

楊重信/中央研究院退休研究員

歷經8年修正之《都市更新條例》,終於在2019年初公布了。這一部用盡洪荒之力修正之條例,其法理與規範理應已臻周延、合理與有效;但事實不然,在金權城市理念掛帥與利益團體把持下,修正後之條例雖明文規定政府應劃定更新地區與擬定更新計畫,以及增訂政府主導都市更新(公辦都更)專章;但是,基本上仍維持以容積獎勵、容積移入以及租稅減免為誘因,鼓勵建商圈地自劃單元之民辦都更為都更主力,而公辦都更則將局限在公有地,且以委託更新機構實施了之。

這種過度仰賴建商圈地更新之模式,過去已證實成效極為不彰,未來當然也不可能會有效。為此,本人曾一再呼籲修法規定政府應扮演積極之都更角色,引進「組織型公私夥伴關係」(Institutionalized Public-Private Partnerships,IPPPs)之都更模式,由政府與公開遴選之專責法人或機構,共同出資成立「都市更新股份有限公司」,透過契約、公司章程以及公私股東協議,執行大規模之更新計畫。

IPPPs都更模式成功之關鍵在於政府應有自主與充沛之更新財源,惟在目前地方政府債台高築情況下,若不引進新財務工具,而想以既有財務工具籌措都更財源,恐是緣木求魚。為克服都更財務困境,建議採用美國已行之多年,而國內在軌道建設也已開始運用之「租稅增額融資」 (Tax Increment Financing,TIF)機制,以籌措都更財源,有效推動大規模之社區與都心之更新,並促進經濟發展。

都市更新可促進房地產之增值與交易之活絡,此進而可使地價稅、房屋稅、土地增值稅與契稅等不動產稅收增加。運用TIF籌措都更財源之基本概念是:將都市更新地區,於未來一定期間內,預估創造之增額稅收,轉為在更新期間可運用之都市更新資金。

建議台灣以TIF籌措都更財源之作法如下,直轄市與縣(市)政府制訂TIF自治條例,規定:(1)更新地區為實施TIF地區;(2)於TIF實施期間,基年評定之原始不動產稅收維持由地方政府支配;不動產增額稅收則作為都更資金,TIF方案實施期滿後,不動產增額稅收回歸由地方政府支配;(3)於TIF實施期限內,將TIF增額稅收撥入都市更新基金,或採較為有效率之作法,以TIF實施期間之預估總增額稅收做擔保,發行TIF債券(以發行直轄市、縣(市)公債或庫券為之);(4)規定以增額稅收籌措之都更資金,應該運用於該更新地區之規劃、公共設施建設、參與IPPPs股權、融資、房屋整建與維護、以及弱勢住戶安置等。除外,中央必須修訂《都更條例》,刪除減免地價稅、房屋稅、土地增值稅與契稅之規定。

以TIF籌措都更財源之優點為:(1)可將原本要流入大水庫之不動產增額稅收,轉為都更財源,取之於都更地區,用之於都更地區,公平且合理;(2)更新地區納稅人之不動產稅係本來就應繳之稅,因此沒有增稅之爭議;(3)不動產稅基穩定,TIF都更財源之自主性與永續性高。運用TIF籌措都更財源並非百利而無一害,但美國市郡實施案例之實證研究,大都顯示利大於弊。

為推動大規模之社區與都心之IPPPs更新計畫,建議地方政府應慎重思考建立TIF都更財源籌措制度,並且不應該再扭曲房地價稅之稅基,而應該逐步調高房地價稅基以反映實價。

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