台灣都市計畫的病灶

楊重信/中央研究院退休研究員

台灣都市計畫幾乎已病入膏肓!都市計畫的病灶藏在《都市計畫法》及相關法令上,病灶不驅除,都市難以健康。本文提出若干可確診的病灶,並建議驅除之方。

我國第一部《都市計畫法》是國民政府於1939年制定,此法未曾在台灣實施過。國民政府遷台後初期,沿用日治時期臺灣總督府公布之《臺灣都市計劃令》,直到1964年中華民國政府第1次修正公布《都市計畫法》,開啟台灣都市計畫新頁時始停用。《都市計畫法》前後歷經9次修法,現行之法為2015年之修正版本。

《都市計畫法》歷次修正,被行政與立法部門有意無意地內建很多病灶,導致都市規劃開發與建設嚴重脫節,公共設施不足,交通壅塞混亂,街景醜陋、居住環境品質低落,都市韌性不足,整體都市發展無效率且利益分配不公等病態。以下為可確診之若干病灶:

第1個病灶藏在《都市計畫法》之15、17、57、58等條文中,這些條文規定都市主要計畫應表明實施進度,訂定分區發展優先次序,其中第1期發展地區應於2年完成細部計畫,並於細部計畫發布後最多5年開發完成,其他地區則應次第訂定細部計畫建設之。其次,各級地方政府應就優先發展地區,擬具事業計畫,實施新市區之建設,新市區之建設得實施區段徵收或土地重劃。

惟此等規定對地方政府實際上並無強制力,尤其以區段徵收或土地重劃實施新市區建設之規定僅是「得」以辦理;於是,地方政府於擬定都市主要計畫後,並無辦理細部計畫與整體開發建設之壓力,遂不積極辦理,造成都市規劃與開發建設脫節、居住環境品質低落以及累積大量公共設施保留地之問題。

第2個病灶藏在《都市計畫法》第17條第2項,它規定於未發布細部計畫地區,應限制其建築使用及變更地形;但主要計畫發布已逾2年以上,而能確定建築線或主要公共設施已照主要計畫興建完成者,得依有關建築法令之規定,指定建築線,核發建築執照。此但書規定摧毀前述分期分區整體開發建設之規定,造成無細部計畫也可從事建築發展,埋下都市發展混亂與居住環境品質低落之禍根。

第3個病灶藏在《都市計畫法》第26與27條,第26條規定都市計畫不得隨時任意變更,但每3年內或5年內至少應通盤檢討一次,作必要之變更;而第27條第1項第3、4款規定地方政府為適應經濟發展之需要,或為配合中央、直轄市或縣(市)興建之重大設施時,得迅即辦理個案變更。

地方政府既然有辦理個案變更之途徑,當然對於需要耗費大量資源與處理大量人民團體陳情意見之通盤檢討能拖則拖,加上內政部一向不願意也無能力督導,且從寬認定得個案變更之標準,於是,地方政府樂於以個案變更取代通盤檢討;此不僅嚴重破壞計畫之完整性,且讓都市計畫無法因應社會經濟與環境變遷與發展需要作必要之變更,以及且違反土地變更之公平正義原則。

第4個病灶藏在《都市計畫法》第83條之1公共設施保留地與《水利法》第82條河川私地之容積移轉。公共設施保留地與河川私地並無建築容積,但居然規定其用地得以容積移轉方式為之;此規定嚴重違反都市計畫原理,置都市計畫居住密度與建築容積之管制於不顧,導致都市發展超載,劣化生活與居住環境品質。

針對前述都市計畫病灶,在此呼籲盡速修訂《都市計畫法》,修訂重點如下:(1)降低鄉街計畫之擬定門檻,將鄉村納入都市計畫,以符合國土計畫城鄉整合發展之原則;(2)規定主要計畫擬定後,第1期優先發展地區應限期擬定細部計畫與事業計畫,並應以區段徵收、土地重劃、或其他可公平合理負擔公共設施之整體開發方式開發,完成公共設施後,始得核發建築執造;未擬定細部計畫之地區則不得核發建照;(3)從嚴認定得個案變更之標準,關閉以個案變更取代通盤檢討之巧門;(4)落實定期通盤檢討之機制,以因應社會、經濟、環境與氣候變遷之衝擊以及未來發展需要,定期做必要之變更;(5)廢除公共設施保留地與河川私地得容積移轉之規定,以及建立都市容受容積總量管制制度。

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