新興菸品管制 政府會輸嗎?

吳全峰 (中央研究院法律學研究所副研究員 )

新興菸品—包括電子煙與加熱式菸品—藉由提供吸菸者新穎另類之菸品消費方式,對民眾(尤其是青少年)形成致命之吸引力,並嚴重影響既有菸害防制成效。就此類新興菸品之管制議題,衛福部長於日前主張應依據預防原則,在科學證據未有定論前禁止新興菸品之開放,實與世界衛生組織與《菸草控制框架公約》之管制方向一致,應受肯定。

但衛生部門在菸害防制上之努力,卻可能因菸草公司對立委不當遊說、立委輕忽新興菸品對菸害防制之負面影響,而陷入困境。
首先, 為彌補傳統菸品之銷售損失,全球菸草巨擘均投入大量資源在這場被稱為「創新菸品戰爭」中,並利用類似促銷傳統菸品所使用之手段,影響政府對新興菸品管制決策,包括以誤導方式隱匿新興菸品有害資訊、藉由贊助干預新興菸品之研究成果、透過政治獻金遊說立委支持新興菸品開放等。
舉例而言,菸商曾宣稱世衛組織在「菸草產品規範基本手冊」認為「新興菸品較傳統菸品含較少有毒化合物」且「有效管制(而非禁止)可促進公共衛生」,但該宣稱不僅扭曲報告原意,更刻意隱匿世衛組織在報告中認為新興菸品「非」減害產品,且因風險不確定而需加強管制之立場 。

獨立機構驗證產品
而最近韓國政府發表研究證實加熱式菸品含多種致癌物質,亦遭菸草公司提起訴訟;美國在菸商壓力下推遲新興菸品嚴格管制措施,罔顧未吸菸者或青少年使用新興菸品比率急劇上升之事實,亦導致公共衛生團體嚴重抗議。他山之石可以攻錯,菸草業者在其他國家推廣新興菸品所使用之手段,同樣可能在台灣目前《菸害防制法》修法之重要階段,不當影響政策決定。
其次,台灣《菸害防制法》修正草案對新興菸品之管制並非全面禁止。若新興菸品確如菸草公司所宣稱,具有協助戒菸與減害等醫療效能,則自可依《藥事法》查驗登記審查程序申請,經審查通過確認有效性、安全性無虞後,仍得合法上市。在新興菸品是否屬減害產品仍缺乏確實科學數據支持,或相關研究結果仍呈現矛盾之前提下,由獨立客觀機構(如藥事單位)驗證檢視相關產品,應不失為對國民健康保障之可行策略。
但綜觀菸草業者之策略,卻不難發現業者多迴避此攸關民眾健康之風險管制議題,反而要求政府直接放行此類健康風險仍屬不確定之新興菸品,並開放以一般產品方式製造、銷售新興菸品,同時積極遊說立委放棄以較嚴謹態度面對此類產品之風險管制。此處矛盾在於,菸草業者要求開放新興菸品之理由,多係主張新興菸品健康風險與傳統菸品不同;但當政府希望以較嚴謹政策手段確認新興菸品之健康風險時,菸草業者卻又拒絕接受。
如美國FDA專家於年初做出某加熱式菸品具一定程度之健康風險建議後,菸草業者便提出訴訟要求排除FDA審核新興菸品得否上市之准駁權力;由此不難看出菸草業者希望排除嚴格新興菸品管制之企圖。

立法階段排除壓力
最後,有立委提案將新興菸品納入其他菸品並開放之理由,竟是可課徵菸稅與菸捐以挹注財政。該提案所顯示的,正是對菸害防制政策之邏輯混亂:一方面希望開放新興菸品供民眾使用,以增加財源彌補長期照護等社福政策之虧損;但另方面卻又責難吸菸者因自己自願之不健康行為而導致疾病、增加健保負擔,並要求增加其健保保費以處罰其不健康行為。立委提案顯然忽略菸稅或菸捐之功能在提高菸品價格並減少菸草消費需求,以達到菸害防制目的。
新興菸品管制與民眾健康、菸害防制間有重大關聯性,在立法階段如何避免並排除菸草業之龐大影響力,不可不慎。

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