逕流控制的蘋果與橘子

楊重信(中央研究院退休研究員)

為因應氣候變遷,極端降雨天氣之衝擊,以及確保既有防洪設施功效,2018年《水利法》修正,增訂「逕流分擔與出流管制」一章。於「逕流分擔」部分,規定:中央主管機關得視淹水潛勢、都市發展程度及重大建設,公告特定河川流域或區域排水集水區域為逕流分擔實施範圍,主管機關應於一定期限內擬訂逕流分擔計畫,報中央主管機關核定公告後實施;執行機關興辦目的事業時,應依逕流分擔計畫辦理逕流分擔措施。

可向政府買滯洪權

於「出流管制」部分,規定:辦理土地開發利用達一定規模以上,致增加逕流量者,義務人應提出出流管制計畫書向目的事業主管機關申請,再轉送該土地所在地之直轄市、縣(市)主管機關核定,出流管制計畫書並應載明削減洪峰流量方案。

在極端天氣之衝擊下,傳統治理工程手段很難全面解決水患問題,採用非結構式之逕流分擔與出流管制,從「源頭」抑制、分散以及暫存逕流,對管制土地開發之逕流出流量,是明智之舉。但是,《水利法》增訂之逕流分擔與出流管制手段,本質上是一種命令管制性工具,此相對於經濟誘因工具,有不具成本有效性、缺乏彈性與效率、行政負擔較重、財源籌措困難等缺點。爰此,本文建議在《水利法》「逕流分擔與出流管制」基礎上,引入一個「可交易滯洪權」制度,使其具備命令管制(蘋果)與經濟誘因(橘子)之優勢。具體建議如下:

供給面:將政府實施逕流分擔與民間投資所創造之滯洪容量,量化為「滯洪權」(Stormwater Retention Credits),並容許移轉或買賣。

需求面:規定實施逕流分擔範圍內所有政府辦理之公共建設、都市計畫新訂擴大與變更、市地重劃、區段徵收、都市更新、以及私人與團體之土地開發利用、都市更新、其他任何大規模增加不透水地表之案件,其執行機關或義務人,應於計畫中提出暴雨水管理計畫,表明暴雨逕流計算、對水文與水質之影響、採用「最佳管理措施」(Best Management Practices,BMPs)之可行性與有效性,以及符合「洪峰逕流出流標準」之出流管制計畫,送水利主管機關審查;申請單位於確實無法完全於開發範圍或基地內有效符合「洪峰逕流出流標準」要求者,得向水利主管機關申請將一定比例以下之洪峰滯留量,以下列手段替代:(1)移地滯洪:在基地外自行設置滯洪池或生態調節池等;(2)購買「滯洪權」:此可向政府或民間創造滯洪容量者購買滯洪權。

交易面:可考慮由政府統一訂價,或在公開市場出售;民間創造之「滯洪權」(如:將原不透水地面改為生態綠地、生態調節池、滯洪池等),除可在核定之限額內自用外,剩餘「滯洪權」可由政府收購或在市場上銷售。

預期提升四項功能

收益之運用:政府出售「滯洪權」之收入,可專款用來挹注逕流分擔經費與其他防洪工程與維護費用。

前述具有經濟誘因之「逕流分擔與出流管制」制度,預期可提升下列功能:(1)落實由發展者擔負逕流控制責任之原則;(2)發展者可採取最佳管理措施與選擇出流控制手段,而提高成本有效性;(3)可減輕政府防洪財務負擔;(4)可提供減少不透水地面之誘因,以及鼓勵民間設置滯洪設施,並增加生態基盤存量。

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