重申「地政及不動產學界建言」

徐世榮 /政治大學地政學系教授兼第三部門研究中心主任

有鑑於我國土地徵收之浮濫及其造成被徵收人財產權與生存權遭致剝奪的嚴重人權侵害問題,8年前,在政府修正《土地徵收條例》之際,政治大學地政學系及台北大學不動產與城鄉環境學系共37位老師發起並連署「土地徵收應具備衡量公共利益之機制——地政及不動產學術工作者的建言」,此項重要文件並經報紙披露。惟8年過後,《土地徵收條例》雖經修正,執政者也已更換成宣稱要實踐土地正義的政黨,惟我們卻也發現浮濫土地徵收問題依舊,土地被徵收人的基本人權仍未獲保障,因此,在經與部分連署人聯繫後,我們欲重申這份建言重要部分:

國家因公共事業或其他公益目的之必要,雖得依法徵收人民之財產;但徵收行為,不僅使人民受《憲法》保障之財產權蒙受強制侵犯,甚至影響人民之生存權與工作權。是以,基於《憲法》第23條之意旨,土地徵收絕非用地取得之優先手段,而是最後不得已之手段。

另一方面,土地徵收最重要之要件是,所擬興辦之公共事業或徵收目的須存在足以剝奪私人財產權之公共利益;而此項公共利益須是經過「選擇的、重大的、特別的公共利益」,始足當之。於是,土地徵收所需具備之公共利益,須經過一個具體的公益與私益衡量之方式來肯定之。關於此點,司法院大法官釋字第409號解釋亦已明確指陳:「徵收土地對人民財產權發生嚴重影響,舉凡徵收土地之各項要件及應踐行之程序,法律規定應不厭其詳。有關徵收目的及用途之明確具體、衡量公益之標準以及徵收急迫性因素等,均應由法律予以明定,俾行政主管機關處理徵收事件及司法機關為適法性審查有所依據。尤其於徵收計劃確定前,應聽取土地所有權人及利害關係人之意見,俾公益考量與私益維護得以兼顧,且有促進決策之透明化作用。」

然而問題是,自早年之《土地法》,乃至目前之《土地徵收條例》,對於實施土地徵收時之公益私益衡量,亦即判斷土地徵收所要求公共利益之機制規範,實可謂付之闕如。具體言之,土地徵收自需用土地人提出徵收計劃書,開始徵收程序起,以迄內政部作成徵收處分為止之過程中,《土地徵收條例》完全未設有關於得由土地所有權人及利害關係人等表達意見之機制規定。於此情況下,導致台灣的土地徵收向來浮濫,致使許多土地、房屋所有人及其他居民之憲法上基本權利遭受輕率地剝奪,進而衍生抗爭、衝突之情事亦屢見不鮮,這已成為一個嚴重社會問題,並久為各界所詬病。此一現象,亟待政府重視並早日予以匡正。

因此,《土地徵收條例》修正之首要,應是盡速針對上述問題謀求改進,俾於增進公共利益之同時,並得兼顧人民權益之確保,以符合《憲法》第15條之意旨及《土地徵收條例》第1條所揭示之立法目的。然而遺憾地,就本次《土地徵收條例》修正草案內容以觀,純僅是從行政便宜之觀點,而為部分條文修正,完全未考量(漠視)人民權益之問題。

作為從事土地學術教育之一員, 基於對於社會之責任及對於土地問題之關懷,謹建議貴部應於《土地徵收條例》中增訂足以衡量土地徵收所應具備公共利益之機制。有關於此,例如:貴部受理土地徵收申請案件後,應將徵收申請案公開展覽一定期間;於公開展覽期間,有相關權利人請求舉行聽證會或貴部認為有必要時,即應舉行聽證會,徵求一般人士之意見,以供貴部審議徵收申請案之參考。

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