以土地債券取得公保地

楊重信(中央研究院退休研究員)

根據內政部營建署之統計,截至二○一六年底全國未取得公共設施保留地(簡稱公保地)達二萬五七六二公頃,所需徵購費估計達七.一七兆元。都市計畫法規定地方政府應以徵收、區段徵收,或市地重劃方式取得公保地,且原有自一九七三年起十五年內應取得之規定,但於一九八八年公保地取得大限,屆時,竟然採取修法手段,刪除取得期限規定以脫困,讓公保地可以無限期保留,此嚴重傷害到憲法保障人民之生存權與財產權。

過去在公保地地主抗爭下,政府對公保地之取得曾經採取一些措施,如:實施公保地容積移轉,以及檢討變更不必要之公保地,但其成效非常有限。以公保地容積移轉為例,二○○四至二○一六年間僅取得四○一公頃公保地,平均每年僅取得卅.八公頃;若單靠容積移轉,依此取得速度,需八三六年才能取得已累積之公保地。平心而論,政府對於公保地之取得已經黔驢技窮。

為根本解決公保地問題,建議政府發行土地債券,作為徵收公保地之地價補償工具,並課責都市更新實施者,於申請作超額建築容積發展時,必須取得等值之土地債券,無償贈與政府,以助政府回收土地債券。具體作法如下:(一)修訂現行都市計畫法第七十八條,恢復「各級政府為實施都市計畫對於土地徵收得發行土地債券補償」之規定,以取得發行土地債券之法源。(二)地方政府發行土地債券,作為徵收公保地之地價補償工具;土地債券為長期債券,採無記名式、固定利率、定期付息(或到期付本息),得買賣、轉讓、繼承或設定質權等。(三)地方政府設置「公共設施保留地基金」以籌措發行土地債券財源,基金來源包括:依預算程序之撥入、地價稅與房屋稅一定比例之撥入、土地增值稅之撥入、基金孳息之收入,以及其他收入。(四)廢除公保地容積移轉,修訂都更條例與都更容積獎勵辦法,大幅縮減容積獎勵,以及規定更新實施者申請超額建築容積時,必須在市場上取得與超額容積等值之土地債券(依面額計算),無償捐贈給地方政府,以回收土地債券,減輕政府對土地債券還本付息之負擔。

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