前瞻計畫與國土發展

楊重信/澄社社員、中央研究院退休研究員

基礎設施具有規模大、不可分割、資本密集、投資期長及公共財等特質,無法靠市場提供,而需要政府投資。實證研究發現基礎設施可提高生產力、創造GDP與就業、提升國家競爭力與社會福祉;因此,於新政府上台、經濟成長不振、薪資遲滯、基礎建設投資不足、以及建設成本低之時刻,政府即會提出基礎建設計畫;例如,美國Obama總統提出500憶美元之公共建設計畫、Trump總統有1兆美金之公共建設提案。

台灣近年公共建設投資遲緩、經濟成長緩慢、薪資停滯;而民間在銀行之存款餘額超過30兆、資本市場利率不到1%;蔡政府於此時刻提出前瞻基礎建設特別條例與計畫,時機恰當。但是,除預期一定會反對的國民黨外,為何民間團體與學者批判聲音也不小?民團與學者其實並非全盤否認前瞻計畫,而是批評計畫願景與目標模糊、擬訂程序粗糙、缺乏公民參與、政治考量太多、缺乏償債機制、部分計畫效益偏低、夾雜地方性與非前瞻性畫等;這些批評都具有正面意義,謙卑的民進黨政府不應視其為搗蛋、阻擾或是來亂的。

從國土發展觀點而言,令人詫異的是:第1,前瞻計畫與區域計畫、國土計畫、以及國土發展空間策略計畫等沒有明確之聯結,以致無法釐清其在國土空間發展所扮演之角色,及其對國土計畫目標之貢獻;第2,前瞻計畫忽略負面空間外部,如:綠能建設對農地與生產環境之衝擊、新水庫對生態環境之衝擊、用地取得之社會衝擊、工程治水對河川生態之衝擊等;第3,前瞻計畫忽略計畫間之替代性與互補性,以及忽略計畫之空間網絡、外溢及聚集之效應,以致難以判斷計畫選擇之合理性;第4,前瞻計畫忽略對其它公共建設經費之排擠效應,不重視以公私合夥(PPP)方式獎勵民間參與,以減輕舉債壓力與對其他建設之排擠。

建議行政院主動撤回該特別條例草案與計畫,請國發會在公民團體與政黨參與下,採用社會規劃師模式(有別於利益團體競爭模式),參酌各界之批評與建議予以調整,以謀求社會福祉之最大化。

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